विकेंद्रीकरण प्रत्यक्षात साधले जात नाही, या प्रश्‍नास केंद्र आणि राज्ये दोघेही तितकेच जबाबदार आहेत. राज्यघटनेतील तरतुदी गांभीर्याने पाळणे आणि त्यानुसार पावले उचलली पाहिजेत. त्याशिवाय खरेखुरे विकेंद्रीकरण प्रत्यक्षात येणार नाही.

भारत हा राज्यांचा संघ आहे, असे राज्यघटनेत स्पष्ट म्हटले आहे. याचा अर्थ असा की, राज्यांची स्वायत्तता, त्यांचे सबलीकरण, निर्णयस्वातंत्र्य यांना प्राधान्य हवे. या घडामोडीतील तीन महत्त्वाचे टप्पे सांगता येतील. पहिला टप्पा म्हणजे १९९३पासून अमलात आलेल्या राज्यघटनेतील ७३ आणि ७४ क्रमांकाच्या सुधारणा. यामुळे अनुक्रमे ग्रामीण आणि नागरी पातळीवरील स्थानिक प्रशासन संस्थांना बळकटी आली. त्यांना घटनात्मक दर्जा मिळाला.

त्यानुसार स्थानिक पातळीवर प्रत्यक्ष निवडणुका घेणे, त्यामध्ये महिलांना आरक्षण देणे, प्रत्येक राज्याने आपापला वित्त आयोग नेमणे अशा गोष्टी कायद्याने अनिवार्य केल्या. देशातील पंचवार्षिक योजनांचा कार्यक्रम बाराव्या योजनेनंतर, २०१७ पासून संपुष्टात आला. सहाजिकच राज्यांना विविध विकास प्रकल्पांसाठी मिळणारा निधी बंद झाला.

त्याची भरपाई म्हणून चौदाव्या वित्त आयोगाने केंद्राच्या एकूण वाटपयोग्य करनिधीपैकी ३२ टक्क्यांऐवजी ४२ टक्के असा वाढीव निधी राज्यांमध्ये वाटावा, अशी शिफारस केली. हा दुसरा टप्पा. या संदर्भातील तिसरा टप्पा म्हणजे दहाव्या वित्त आयोगापासून पुढील सर्व आयोगांनुसार देशातील स्थानिक स्वराज्य संस्थांना (यात ग्रामपंचायती, पंचायत समित्या, नगरपालिका, महानगरपालिका अशांचा समावेश) विकास प्रकल्पांसाठी थेट निधी मिळू लागला. अशा रीतीने प्रशासन व निर्णयप्रक्रियेबरोबर वित्तीय विकेंद्रीकरणही साधले गेले.

जुलै २०१७ मध्ये देशभर वस्तू व सेवा कर (जीएसटी) प्रणाली लागू झाली. जीएसटी परिषदही स्थापना झाली. परिषदेच्या शिफारशींनुसार या कराच्या महसुलातून राज्यांना मोठा वाटा दिला जातो. राज्यांनी आपले अनेक कर रद्द करून ही नवी प्रणाली स्वीकारल्यामुळे राज्यांचे होणारे नुकसान भरून काढण्याची हमी केंद्र सरकारने २०१७ नंतर पाच वर्षांसाठी दिली होती.

राज्यांमधील समस्या सोडवण्यासाठी ‘केंद्र पुरस्कृत विकास योजना’ राबवण्यात येतात. त्याच्या अटी-शर्ती पाळून कोट्यवधींचा निधी राज्यांना दिला जातो. याशिवाय आकस्मिक संकटांसाठी निधी, विशेष राज्यांना अनेक प्रकारचा निधी आणि सवलती अशाही मार्गाने राज्यांना मदत मिळते. खेडे, तालुका, जिल्हा व राज्य पातळीवर प्रशासकीय यंत्रणेचा जो विकेंद्रित डोलारा उभा आहे, त्यासाठी मोठे वित्तीय साह्य पुरवण्याची तरतूदही कागदोपत्री आहे.

केंद्र आणि राज्ये यांचे वित्तीय संबंध सुरळीत राहावेत, याची काळजी घेतली आहे, हे खरे! तरीही व्यवहारातील अनुभव वेगळा आहे. आर्थिक संकटात असल्याने केंद्राने विशेष मदत करावी म्हणून केरळने मार्च २०२४ मध्ये सर्वोच्च न्यायालयात याचिका दाखल केली. त्याची सुनावणी सुरू आहे. अशी टोकाची स्थिती का निर्माण झाली, त्यावर उपाययोजना काय आहेत, तशी परिस्थिती पुन्हा येऊ नये म्हणून काय करावे, या सगळ्याचा विचार गरजेचा आहे.

पुनःकेंद्रीकरणाकडे...

नुकत्याच प्रसिद्ध झालेल्या जागतिक बँकेच्या एका अभ्यासात सध्याच्या स्थितीला ‘पुनःकेंद्रीकरण’ असे म्हटले आहे. विकासामध्ये सरसकटीकरण करून भागत नाही, उलट त्याने नव्याच समस्या निर्माण होतात. विकासाचे सुकाणू स्थानिक पातळीवर दिले याचा अर्थ खेडे, जिल्हा, राज्य या पातळीवरील संस्थांनी पुढाकार घेणे, आपापल्या आकांक्षा, गरजा, क्षमता, परंपरा ध्यानात घेणे, त्यांना प्राधान्य देणे, तसे निर्णय घेणे हे अभिप्रेत आहे. पण तसे होत नाही.

केंद्रपुरस्कृत योजना ठरवताना कित्येकदा राज्यांना विश्वासात घेतले जात नाही. प्रत्येक राज्यानुसार ती योजना बनवणे, त्यात लवचिकता ठेवणे आणि मग राबवणे असे घडत नाही. वित्त आयोगानुसार आता कोट्यवधी रुपयांचा वाढीव निधी राज्यांना मिळतो, पण केंद्रपुरस्कृत योजनांचे अर्थशास्त्र बदलून आता राज्यांनी त्यांचा अधिक आर्थिक भार उचलावा, असे सूत्र राबवणे केंद्राने सुरू केले आहे.

त्यामुळे केंद्राने लादलेल्या आणि राज्याला फारशा उपयोगी नसलेल्या विकासयोजना व न पेलणारा जादा आर्थिक बोजा अशी स्थिती राज्यांमध्ये निर्माण झाली आहे. विकासासाठी निधी मंजूर करणे म्हणजे विकास झाला, असे समीकरण सरकार नेहमी मानत आले आहे. पण त्याचा प्रत्यक्ष उपयोग, त्यातून झालेला अपेक्षित लाभ याची वस्तुनिष्ठ शहानिशा होतेच असे नाही.

खेडे किंवा तालुका पातळीवर अचानक काही कोटी रुपये एखाद्या प्रकल्पाला केंद्राकडून मंजूर होतात. पण तो राबवण्यासाठी रस्ते, पूल, इमारती यांच्या सोयी राज्य सरकारने करणे हे गृहित धरले जाते. राज्य सरकारच्या प्राधान्यक्रमात तो खर्च नसेल किंवा राज्याकडे पैशाची तेवढी तरतूदच नसेल तर प्रकल्प रेंगाळतो, त्याला विलंबहोतो व शेवटी प्रकल्प फसतो.

‘जीएसटी’मार्फत राज्यांना मिळणाऱ्या कर महसुलात जी तूट असेल तिची भरपाई करण्याची केंद्राकडून दिलेली हमी २०२२ मध्ये संपुष्टात आली. आता अशी भरपाई राज्यांना मिळत नाही. त्या नुकसानीबद्दल राज्ये केंद्राकडे तक्रार करीत राहतात, पण त्याकडे दुर्लक्ष होते.

केंद्राकडून राज्यांना निधी वाटप करताना वित्त आयोगाच्या अहवालाचा आधार घेतला जातो. पण वित्त आयोगाची कार्यक्रमपत्रिका ठरवताना राज्यांना विश्वासात घेतले जात नाही. आयोगाने कोणत्या विषयांवर शिफारशी कराव्यात, हा आराखडा केंद्रच आखून देते. राज्यघटनेच्या अनुच्छेद २८०(३)(घ)चा आधार घेऊन राज्यांच्या गरजांचा अधिक प्राधान्याने विचार आयोगाला करता येतो.

पण त्याचा समावेश आयोगाच्या कामकाजात केंद्राकडून केला जात नाही. अनेक राज्यांनी आता अनुच्छेद २९३(३) तसेच वित्तीय जबाबदारी आणि अंदाजपत्रक व्यवस्थापन कायद्याच्या २०१७च्या सुधारणेवर आक्षेप घेतले आहेत. यामुळे राज्यांच्या आर्थिक अधिकारांवर व स्वायत्ततेवर मर्यादा येतात, अशी राज्यांची भूमिका आहे.

स्थानिक स्वराज्य संस्था दुर्बल राहणे आणि त्यांनी सतत केंद्र-राज्य सरकारांच्या अनुदानावर अवलंबून असणे याला राज्य सरकारेही तितकीच जबाबदार आहेत. वर नमूद केलेल्या घटनात्मक सुधारणांना अनुसरून राज्यांनी अनेक पावले उचलणे अपेक्षित होते, पण राज्यांनी तिकडे दुर्लक्ष केलेले दिसते. उदा. प्रत्येक राज्याने दर पाच वर्षांनी आपापला वित्त आयोग नेमणे अपेक्षित होते. पण ती अट फक्त दहा राज्यांनी पूर्ण केलेली आहे.

पंधराव्या आयोगाने आपल्या अहवालात राज्यांच्या उदासीनतेबद्दल स्पष्ट नापसंती व्यक्त केली आहे. अटींची पूर्तता न केल्याने त्या राज्यांचा पुढील निधी रोखून धरला जातो. गेल्या चार वर्षांत सर्व राज्य सरकारे एकूण ६५ हजार कोटी रुपये इतक्या मोठ्या निधीस मुकली आहेत, असे एक अभ्यास सांगतो.

राज्यघटनेच्या अनुसूची अकरा आणि बारामध्ये दिलेले विषय स्थानिक स्वराज्य संस्थांकडे सोपवावे, त्यांना निर्णय घेण्याचे स्वातंत्र्य द्यावे, असे घटनेत म्हटले आहे. पण ही अट फक्त एका राज्याने पूर्ण केली आहे. त्यामुळे विकेंद्रीकरण रेंगाळण्यास केंद्र आणि राज्ये असे दोघेही जबाबदार आहेत. असे म्हटले पाहिजे. राज्यघटनेतील तरतुदी गांभीर्याने प्रत्यक्षात आचरणे केंद्र-राज्यांनी ठामपणे केल्याशिवाय विकेंद्रीकरण साधता येणार नाही.

(लेखक आर्थिक घडामोडींचे अभ्यासक आहेत.)