स्थानिक स्वराज्य संस्थेची मुहूर्तमेढ १९९२ च्या ७३ व्या घटनादुरुस्तीने रचली गेली. त्यानुसार निवडणुकीत एकमेकांशी स्पर्धा करून, प्रसंगी साम, दाम, दंड, भेद वापरून एक जण निवडून येणार आणि बाकीचे त्याची ईर्षा धरून पुढच्या निवडणुकीत पुन्हा तोच खेळ करणार. ही गावातल्या स्वशासनाची पद्धत भारतात नव्हती. गावातल्या सर्वांनी एकत्र बसायचे, मतभेद मिटवायचे आणि निर्णय घ्यायचा ही पद्धत प्रचलित होती. हाच भारतीय लोकशाहीचा मूळ स्वभाव होता. लोकशाहीच्या मुळाशी संविधानिक रचनांना जोडण्याची ताकद पेसा कायदा करू शकला असता, मात्र तसे झाले नाही.

लॉर्ड हार्डिंग्ज भारताचा गव्हर्नर जनरल असताना त्याने १९०९ मध्ये ‘रॉयल डिसेंट्रलायझेशन कमिशन’च्या शिफारशी स्वीकारल्या आणि १९१५ मध्ये स्थानिक स्वराज्य संस्था आणण्याचे मान्य केले. ते करताना मुंबईसारख्या मोठ्या शहरांना स्वशासन झेपेल, तिथे लोकनियुक्त महापौर असावा; मात्र त्याने एकप्रकारे महापालिकेचा प्रवक्ता असल्यासारखे काम करावे, प्रत्यक्ष महापालिका चालवण्याचे काम अधिकारी करतील. इतपत स्वशासन करू द्यायला इंग्रज सरकार तयार होते. छोट्या शहरांनाही हे एवढ्यात जमणार नाही, असे तेव्हाच्या सरकारचे मत होते, तर गावांना स्वशासनाचे अधिकार देणे त्यावेळी कल्पनेच्याही पलिकडे होते.

स्वतंत्र भारतात या चर्चेची सुरुवात घटना समितीत झाली. गावांमध्ये स्वशासन म्हणजेच पंचायत असावी, असा विषय घटना समितीत अनेक वेळा चर्चेला आला. मोठी चर्चा होऊन विषय स्थगित ठेवला गेला आणि पुन्हा काही महिन्यांनी तो विषय चर्चेला आला. या चर्चेत दोघे-तिघे वगळता बाकी सर्व सदस्यांचे मत पंचायतीचे अधिष्ठान घटनेतच असले पाहिजे, असे होते. त्यात काही ठरेना, तेव्हा शेवटी मसुदा समितीचे तज्ज्ञ सल्लागार बी. एन. राव यांनी सांगितले, की राज्य व केंद्र स्तरावरील व्यवस्था घटनेत विस्तृतपणे दिल्या आहेत. आता जिल्हा, तालुका आणि गावाच्याही रचना घटनेतच द्यायच्या झाल्यास घटनेची लांबीही वाढेल आणि ही घटना स्वीकारून देशाचा कारभार सुरू व्हायलाही उशीर होईल. त्यापेक्षा पंचायतराज घटनेच्या मार्गदर्शक तत्त्वांमध्ये घेऊ. पुढे त्याबाबत जे कायदे करायचे ते करायला संसद समर्थ आहे.

१९९२ मध्ये ७३वी घटनादुरुस्ती होऊन त्रिस्तरीय पंचायतराज देशात लागू झाले; मात्र त्याच घटनादुरुस्तीत असेही म्हटले होते, की विधिमंडळाने वेगळा कायदा केल्याशिवाय हे पंचायतराज अनुसूचित क्षेत्रात मात्र लागू होणार नाही. त्यातूनच मध्य प्रदेशातील खासदार दिलीपसिंह भुरिया यांच्या अध्यक्षतेत एक संसदीय समिती नेमण्यात आली. या समितीच्या शिफारशीनुसार, जिथे लोक एकत्र बसतात, एकत्र निर्णय घेतात, अशा ठिकाणी ग्रामसभा असावी. एकत्र बसून सर्वांच्या हिताचे निर्णय घेण्याची परंपरा हा ग्रामसभा गठित करण्यासाठी महत्त्वाचा निकष असावा.

भुरिया समितीच्या शिफारशीत लोकसंख्या आणि क्षेत्रफळाचा कोणताही उल्लेख नव्हता. पारंपरिक स्वशासन असलेला एखादा पाडा, वाडी किंवा दोन-तीन पाड्यांचा समूह म्हणजे एक ग्रामसभा असावी, असे या समितीने सुचवले. हेच पुढे सन १९९६ मध्ये संसदेने संमत केलेल्या पेसा कायद्यात आले; मात्र राज्य सरकारांनी आपल्या सोयीने या कायद्यातल्या तरतुदींचा अर्थ लावला आणि ग्रामसभा पंचायतीतच कोंडून ठेवली. पाड्याला ग्रामसभेचा दर्जा द्यायला एकही राज्य सरकार तयार झाले नाही. अनेक राज्यांच्या पेसा नियमांमध्ये ग्रामसभा अधिसूचित कशी करावी, याबद्दल काहीच प्रक्रिया दिलेली नाही.

भारतीय शासनव्यवस्थेत पूर्वी तालुका, जिल्हा आणि त्यावरचीही व्यवस्था अधिकाऱ्यांमार्फत चालत असे. त्यातही काही साम्राज्यांमध्ये नियुक्त आणि आयुक्त म्हणजे लोकांमधून निवडलेले आणि राजाने नेमलेले असे दोन्ही प्रकारचे अधिकारी असत; पण इंग्रजी किंवा युरोपीय लोकशाही आणि भारतीय लोकशाहीतील फरक गावाच्या स्तरावर तीव्र होता. निवडणुकीत एकमेकांशी स्पर्धा करून, प्रसंगी प्रतिस्पर्ध्याची नालस्ती करून, साम, दाम, दंड, भेद वापरून एक जण निवडून येणार आणि बाकीचे त्यांची ईर्षा धरून पुढच्या निवडणुकीत पुन्हा तोच खेळ करणार. ही गावातल्या स्वशासनाची पद्धत भारतात नव्हती. गावातल्या सर्वांनी एकत्र बसायचे, लागेल तितका वेळ चर्चा करायची, मतभेद मिटवायचे आणि निर्णय घ्यायचा ही पद्धत प्रचलित होती.

हे वाचून स्वाभाविकच आजच्या शिक्षणाने झाकोळलेल्या मनात प्रश्न येतो की सर्वसहमती झाली नाही तर काय करायचे? याचे उत्तर आमच्या वांगडपाड्यातल्या शंकरदादाने दिले. ‘आम्ही एकदा सर्वजण बसतो. त्यात काही जणांना पटले नाही, तर थोड्या दिवसांनी पुन्हा बसूया असे म्हणून उठतो. मधल्या काळात एकमेकांशी बोलणे होत राहते. पुन्हा बसल्यावर पुन्हा चर्चा होते, तरीही एकमत झाले नाही, तर ज्यांचा विरोध आहे, ते बहुमत स्वीकारायला तयार होतात.’ पेसा कायद्याच्या नियमांमध्येही हीच पद्धत दिलेली आहे.

ग्रामसभेच्या एका बैठकीत सहमती झाली नाही, तर निर्णय घेऊ नये. पुढील बैठकीत पुन्हा विषय घ्यावा, त्या वेळीही सहमती झाली नाही तर बहुमताने निर्णय करावा, असे ग्रामसभेच्या बैठकीच्या प्रक्रियेत दिले आहे. परंपरेतले शहाणपण कायद्यात आणण्याचा प्रयत्न पेसा नियमांमध्ये आहे; पण अस्मितावाद्यांनी एक समाज कसा वेगळाच आहे, हा प्रचार करायला पेसा कायदा वापरला आणि सत्ताधाऱ्यांनी आपली सत्ता या कायद्याने कमी होईल, या भीतीने तो लुळा ठेवला. भारतीय लोकशाहीच्या मुळाशी संविधानिक रचनांना जोडण्याची ताकद पेसा कायदा करू शकला असता; मात्र तसे झाले नाही.

वयम् चळवळीने ग्रामसभांची सक्षम फळी उभी केली हा चमत्कार नव्हे. भारतीय गावांचा मूळ स्वभाव ओळखून त्यावर लोकशाहीची उभारणी केली ही खरी मेख आहे.

(लेखक वयम् चळवळीचे विश्वस्त आहेत.)