भाष्य : ‘कॅग’चे ‘ऑडिट’ कोण करणार?

- मोतीलाल चंदनशिवे

महालेखापरीक्षक (कॅग) हे सरकारची पारदर्शकता व जनतेच्या पैशाप्रतीचे उत्तरदायित्व सुनिश्चित करतात; परंतु ‘एकत्रित निवडणुकां’सारखी संकल्पना व कमकुवत होणारा माहिती अधिकार कायदा यामुळे राज्यव्यवस्थेसमोर उत्तरदायित्वाचे संकट आहे. ‘कॅग’च्या वर्तमान कामगिरीमुळे ते अधिक गडद होऊ शकते.

सरकारने केलेले आर्थिक गैरव्यवहार आणि नियमभंग उघडकीस आणून चर्चेत राहणाऱ्या भारताच्या महालेखापरीक्षकांचे (कॅग) पद यावेळी मात्र वेगळ्याच कारणांमुळे चर्चेत आले आहे. गेल्या काही वर्षांपासून ‘कॅग’मार्फत होणाऱ्या सरकारच्या आर्थिक व्यवहारांच्या लेखापरीक्षणाच्या अहवालांची संख्या कमी होत असल्याचे दिसून आले आहे. ‘कॅग’च्या संकेतस्थळावर उपलब्ध असणाऱ्या अहवालविषयक आकडेवारीचे विश्लेषण काही दिवसांपूर्वी प्रसारमाध्यमांत प्रसिद्ध झाले आहे.

सरकारने केलेल्या खर्चाची तपासणी करण्यासाठी स्वायत्त संस्थेचे अस्तित्व असणे, हे लोकशाही व्यवस्थेची अनिवार्य पूर्वअट आहे. या खर्चाची तपासणी करण्यासाठी राज्यघटनेत महालेखापरीक्षक, ज्याला इंग्रजीतील संक्षिप्त रूपात ‘कॅग’ या नावाने ओळखले जाते, या पदाची तरतूद केली आहे. राज्यघटनेतील कलम १४८ ते १५१ मध्ये ‘कॅग’चे पद व त्याचे अधिकार याविषयी तरतुदी केल्या आहेत.

केंद्र सरकार आणि राज्य सरकार यांना जनतेच्या कल्याणार्थ पैसे खर्च करण्यासाठी संचित निधी, आकस्मिक निधी व सार्वजनिक निधी अशा तीन प्रकारच्या निधीची तरतूद घटनेत केली आहे. या निधीतून केंद्र व राज्य सरकार यांनी जनहितासाठी खर्च करणे अभिप्रेत आहे.

सरकारच्या हिशेब वहीमध्ये (लेखापुस्तिका) दर्शवलेली रक्कम ज्या उद्दिष्टासाठी खर्च करणे आवश्यक होते त्यासाठीच खर्च झाली का? ही रक्कम कायदेशीर प्रक्रियेतून संमत झाली होती का? ज्या अधिकाऱ्याने सदर खर्च केला तसा त्याला अधिकार होता का? तसेच असा खर्च करण्याची गरज होती का? की सरकारने जनतेच्या पैशाची नाहक उधळपट्टी केली? त्यामध्ये भ्रष्टाचार झाला आहे का? अशा प्रश्नांच्या आधारे सरकारी हिशेबाची तपासणी करून त्यासंदर्भातील चिकीत्सक अहवाल तयार करण्याची जबाबदारी ‘कॅग’वर आहे.

‘कॅग’च्या या महत्त्वाच्या भूमिकेमुळे त्याला ‘जनतेच्या पाकिटाचा संरक्षक’ असे म्हणतात. तसेच घटना परिषदेत ‘कॅग’विषयी चर्चा करताना डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर यांनी, ‘‘भारतीय राज्यघटनेत ‘कॅग’ हा सर्वात महत्त्वाचा अधिकारी आहे, असे उद्‌गार काढून त्याचे महत्त्व अधोरेखित केले होते. ‘कॅग’चे पद हे कार्यकारी मंडळ म्हणजेच सरकारचे जनतेप्रती उत्तरदायित्व निश्चित करणारे साधन आहे.

‘कॅग’ हा संसदेच्या वतीने सरकारच्या आर्थिक व्यवहारांची तपासणी करतो. त्यामुळे तो संसदेला उत्तरदायी आहे. तसेच संसदेची ‘सार्वजनिक लेखा समिती’ ‘कॅग’ने संसदेत मांडलेल्या या अहवालांचे परीक्षण करते. त्यामुळे ‘कॅग’ला या समितीचा ‘मार्गदर्शक, मित्र व तत्त्वज्ञ’ म्हणतात. तसेच ‘कॅग’ हा सार्वजनिक क्षेत्रातील कंपन्यांचेही हिशेब तपासतो. सन २०१४ ते २०१८ या पाच वर्षांत ‘कॅग’ने सरासरी ४० अहवाल दरवर्षी संसदेत मांडले.

२०१९ ते २०२३ या पाच वर्षांत ‘कॅग’ने सरासरी फक्त २२ अहवाल दरवर्षी संसदेत मांडले. तर २०२३ या एका वर्षात ‘कॅग’ने अवघे १८ अहवाल मांडले. संरक्षण विभागाविषयीचे लेखापरीक्षण अहवाल २०१७ नंतर संसदेत मांडलेच गेले नाहीत. यामागे कदाचित ‘राष्ट्रीय सुरक्षा’ हे कारण असावे. परंतु २०१७ आधी देशाची ‘राष्ट्रीय सुरक्षा’ ‘कॅग’च्या अहवालांमुळे धोक्यात आली होती काय, हे कळण्यास मार्ग नाही.

उत्तरदायित्वाशी तडजोड

या घटत्या अहवालांमागे काही कारणे असू शकतात. ‘कॅग’च्या प्रमुखपदावरील हा अधिकारी ‘भारतीय लेखा परीक्षण व लेखा विभागा’चा प्रमुख असून या विभागातील अधिकाऱ्यांची भरती संघ लोकसेवा आयोगाच्या नागरी सेवा परीक्षेतून केली जाते. या अधिकाऱ्यांना ‘भारतीय लेखा परीक्षण व लेखा सेवा’ या सेवेत प्रवेश दिला जातो. सन २०१४-१५ मध्ये या सेवेतील अधिकाऱ्यांची संख्या ७८९ होती. तर सन २०२१-२२ मध्ये ही संख्या कमी होऊन ५५३ इतकी घटली आहे. इतर कर्मचाऱ्यांची संख्यादेखील लक्षणीयरित्या घटली आहे.

‘कॅग’च्या बहुमोल कार्यासाठी केंद्रीय अर्थसंकल्पातून होणारी वित्तीय तरतूद देखील कमी होत आहे. सन २०२३-२४ या वित्तीय वर्षात ‘कॅग’साठी एकूण अर्थसंकल्पीय रकमेच्या ०.१३ टक्के इतकीच वित्तीय तरतूद करण्यात आली आहे. २०१४ नंतरही ‘कॅग’साठीची सर्वात कमी वित्तीय तरतूद आहे.

एकूणच, ‘कॅग’च्या कार्यक्षमतेवर नकारात्मक प्रभाव पडण्यास वेगाने घटणारा अधिकारी व कर्मचारी वर्ग आणि कमी होत चाललेली वित्तीय तरतूद हे घटक कारणीभूत असल्याचे सकृतदर्शनी दिसते. परिणामी सरकारी खर्चाच्या परीक्षणाच्या कार्यात अडथळा निर्माण होत असून त्याचे प्रतिबिंब ‘कॅग’च्या अहवालांच्या घटत्या संख्येत दिसून येते.

वित्तीय व्यवस्थापन

‘कॅग’चे अहवाल हे सरकारच्या वित्तीय व्यवस्थापनाचे मूल्यमापन करण्याचे महत्त्वाचे साधन आहे. तसेच नागरिकांनाही सरकार नेमके कामकाज कसे करते आहे, याचा अंदाज येतो. शेवटी सरकार जो पैसा खर्च करते तो सामान्य जनतेच्या घामाचा पैसा आहे. ‘कॅग’च्या परखड अहवालांमुळे अनेकदा सरकारचा नैतिकतेचा बुरखा फाटला आहे.

यापूर्वी ‘कॅग’ने संयुक्त राष्ट्राच्या मुख्यालयाचे देखील लेखापरीक्षण केले आहे.यातून ‘कॅग’ने वैश्विक पातळीवर आपली विश्वासार्हता सिद्ध केली होती.पण आता मायदेशातच ‘कॅग’च्या कार्यक्षमतेवर संशयाचे धुके पसरत आहे. संसदेत मांडल्या जाणाऱ्या ‘कॅग’च्या अहवालांची घटती संख्या ही भारतीय लोकशाही व्यवस्थेतील नव्या रचनात्मक दोषाची नांदी आहे.

‘कॅग’ची कार्यक्षमता वाढवण्यासाठी त्याच्या कार्यालयातील कर्मचारीवर्गात वाढ आणि अर्थसंकल्पात भरीव वित्तीय तरतूद अशा तात्कालिक उपायांसोबतच काही रचनात्मक उपायांची गरज आहे.

सध्या महालेखापरीक्षकांची नियुक्ती थेट केंद्र सरकार करते. या पद्धतीत सरकारला अनुकूल असणाऱ्या अधिकाऱ्याची नियुक्ती होण्याची शक्यता अधिक आहे. ‘कॅग’ची नियुक्ती एखाद्या समितीमार्फत होणे आवश्यक आहे.या समितीमध्ये पंतप्रधानांसोबतच लोकसभेतील सर्वात मोठ्या विरोधी पक्षाचा नेता सहभागी असावा.

ही प्रक्रिया संसदीय प्रणालीशी सुसंगत आहे. ‘कॅग’ने कार्यप्रणालीत सुधारणा करणे आवश्यक आहे. अहवाल संसदेत वेळेत मांडले जातील, यासाठी प्रोटोकॉल तयार करावा.डॉ. आंबेडकरांच्या मते, ‘कॅग’, निवडणूक आयोग, सर्वोच्च न्यायालय आणि संघ लोकसेवा आयोग या चार घटनात्मक संस्था भारतीय लोकशाहीच्या संरक्षक तटबंदी आहेत. सध्या या तटबंद्यांची स्थिती कशी आहे, याची कल्पना निवडणूक आयोगाच्या एकूण कारभारशैलीवरून येत आहेच. या परिस्थितीत ‘कॅग’च्या कामगिरीचे ‘ऑडिट’ करण्याची वेळ आली आहे.

(लेखक राज्यशास्त्राचे अभ्यासक आहेत.)