दुसऱ्या पक्षात प्रवेश, ... अन्यथा अपात्रता अटळ!

गेल्या तीन आठवड्यांत मुंबई, सुरत, गुवाहाटी, गोवा इथं घडलेल्या वेगवान व नाट्यपूर्ण राजकीय घडामोडी व त्यानंतरचं महाराष्ट्रातलं सत्तांतरनाट्य यामुळे राज्याचं राजकारण आमूलाग्र बदलून गेलं व आता सर्वांचं लक्ष ता. ११ जुलै रोजी सर्वोच्च न्यायालयात होणाऱ्या सुनावणीकडे लागलं आहे.

या सगळ्या पार्श्वभूमीवर, खरी शिवसेना कुणाची मानायची, याविषयीचा व अन्य काही आनुषंगिक मुद्द्यांचा हा ऊहापोह...

गेल्या तीन आठवड्यांतल्या घटनाक्रमातून खरा प्रश्न एवढाच निर्माण होतो की, खरी शिवसेना कोणती मानायची? व त्याअनुषंगानं कुणाचा ‘व्हिप’ बंधनकारक मानायचा? यापैकी खरी शिवसेना कुणाची? या प्रश्नांचा निर्णय निवडणूक आयोग करू शकतो. त्यासाठी शिवसेना पक्षप्रमुखपदावरून उद्धव ठाकरे यांना दूर करून ‘जैसे थे’ स्थिती बदलण्यासाठी एकनाथ शिंदे यांना निवडणूक आयोगाकडे दाद मागावी लागेल; परंतु यासंबंधीचा कायदा अगदी स्पष्ट असून तो राज्यघटनेच्या अनुच्छेद १९१ (२) व १० व्या परिशिष्टात दिलेला आहे. पक्षांतराला काही बाबींवर मान्यता देण्यासाठी सन १९८५ मध्ये ५२ व्या घटनादुरुस्तीनं हे १० वं परिशिष्ट राज्यघटनेत समाविष्ट केलं गेलं. पक्षात बंडखोरी करणाऱ्या निर्वाचित लोकप्रतिनिधींना अपात्रतेच्या स्वरूपात दंडित करण्याची तरतूद त्यात आहे. सन १९८५ च्या या परिशिष्टात सन २००३ मध्ये ९१ व्या घटनादुरुस्तीनं सुधारणा केली गेली. एखाद्या पक्षाचे एक तृतीयांश निर्वाचित लोकप्रतिनिधी पक्षांतर करून अन्य पक्षात समाविष्ट झाले तर अशा बंडखोरांना अपात्र न मानण्याची तरतूद १९८५ च्या घटनादुरुस्तीनं केली होती. सन २००३ च्या घटनादुरुस्तीनं बंडखोर गटाच्या विलीनीकरणास मान्यता देण्याची ही मर्यादा वाढवून दोन तृतीयांश अशी केली. या घटनादुरुस्तीनंतर सर्वच पक्षांनी तत्कालीन पंतप्रधान अटलबिहारी वाजपेयी यांचं अभिनंदन केलं.

या पार्श्वभूमीवर किहोटो होलोहान विरुद्ध झाचिल्‍हू व इतर या प्रकरणात दिलेल्या सर्वोच्च न्यायालयाच्या निकालात (१९९२ पुरवणी (२) एससीसी ६५१) सर्वोच्च न्यायालयानं म्हटलं होतं की, ‘लोकशाही हा भारतीय राज्यघटनेच्या मूळ गाभ्याचा भाग आहे. स्वतंत्र आणि मुक्त वातावरणातील निवडणुका हे लोकशाहीचं मूलभूत लक्षण आहे. निवडणुकीसंबंधीच्या तंट्यांच्या निवारणासाठी व्यवस्था असणं, तसंच निवडणुकीनंतरचे अपात्रतेशी संबंधित वाद सोडवण्यासाठी स्वतंत्र प्राधिकाऱ्यांची व्यवस्था असणं हेही मुक्त आणि स्वतंत्र निवडणुकांमध्येच अभिप्रेत आहे. निवडणुकीच्या वैधतेचा आणि त्यानंतर निर्वाचित प्रतिनिधींच्या अपात्रतेसंबंधीच्या वादांचा रास्तपणे न्यायनिवाडा होणं यानेच जनादेशाचं वास्तव प्रतिबिंब दिसेल व लोकशाहीसाठी आवश्यक असलेल्या कायद्यानुसार शासनव्यवस्थेची खात्री होऊ शकेल’.

पदाच्या किंवा अन्य तत्सम प्रलोभनांमुळे होणारी राजकीय पक्षांतरं आपल्या लोकशाहीच्या पायालाच सुरुंग लावणारी असल्यानं त्यांना आळा घालण्याच्या उद्देशानं राज्यघटनेत १० वं परिशिष्ट समाविष्ट केलं गेलं.

या परिशिष्टाचं उल्लंघन ठरेल अशा प्रकारे पक्षांतर करणाऱ्या संसदेच्या अथवा राज्य विधिमंडळाच्या सदस्यांना सदस्य राहण्यास अपात्र ठरवण्याची तरतूद त्यात केली गेली. अशी अपात्रता कोणत्या आधारांवर लागू होईल याची तरतूद या परिशिष्टाच्या परिच्छेद क्रमांक २ मध्ये केलेली आहे. परिच्छेद २ (१), जो एखाद्या पक्षाचा अधिकृत उमेदवार म्हणून निवडून आला आहे, अशा सदस्यासंबंधी आहे. परिच्छेद २ (१) (ए) नुसार, अशा निर्वाचित सदस्यानं त्याच्या पक्षास स्वत:हून सोडचिठ्ठी दिली तर तो अपात्र ठरेल. परिच्छेद २ (बी) नुसार, स्वत:च्या पक्षानं किंवा त्या पक्षानं अधिकृत केलेल्या प्राधिकाऱ्यानं काढलेले निर्देश झुगारून किंवा त्यासाठी पक्षाची पूर्वसंमती न घेता सभागृहात मतदान करणारा किंवा मतदानाला गैरहजर राहणारा सदस्य अपात्र ठरतो. सदस्यानं पक्षादेशाविरुद्ध जाऊन केलेलं असं मतदान किंवा मतदानाच्या वेळची त्याची सभागृहातील अनुपस्थिती त्यानंतर १५ दिवसांत त्या राजकीय पक्षानं माफ केली तर मात्र अशा सदस्यास अपात्रता लागू होत नाही. मात्र, या परिशिष्टाच्या क्रमांक ३ व ४ च्या परिच्छेदांनी परिच्छेद क्रमांक २ नुसार लागू होणाऱ्या अपात्रतेस अपवाद केला आहे. मूळ राजकीय पक्षात फूट पडली तर किंवा मूळचा पक्ष अन्य एखाद्या पक्षात विलीन झाला तर ही अपात्रता लागू होत नाही.

राज्यघटनेतील या तरतुदींनी राजकीय प्रक्रियेमधील राजकीय पक्षांच्या भूमिकेला मान्यता दिली आहे. राजकीय पक्ष आपला एक निश्चित कार्यक्रम घेऊन निवडणुकीत मतदारांसमोर जातो व तोच कार्यक्रम घेऊन आपले उमेदवार उभे करतो. अशा प्रकारे राजकीय पक्षानं उभा केलेला उमेदवार जेव्हा निवडून येतो तेव्हा त्याची निवड त्या पक्षाच्या ध्येयधोरणांकडे पाहून झालेली असते. परिशिष्ट १० मधील परिच्छेद २ (१) (ए) मधील अपात्रतेमागं असं गृहीतक आहे की, पक्षाच्या तिकिटावर निवडून आलेल्या सदस्यानं निवडणुकीनंतर पक्षाशी बांधिलकी सोडली तर त्यानं सभागृहाचं सदस्यत्व सोडून पुन्हा मतदारांपुढं जाणं हे राजकीय शुचितेला व नीतिमत्तेला धरून आहे.

दोन महत्त्वाच्या संकल्पना

परिच्छेद क्रमांक १ अंतर्गत दिलेल्या स्पष्टीकरणात्मक टिपेत दोन महत्त्वाच्या संकल्पना आहेत. एक : ‘विधिमंडळ पक्ष’ म्हणजे, एखाद्या ठराविक वेळी एका राजकीय पक्षातर्फे निवडून आलेल्या सर्व सदस्यांचा गट, दोन : ‘मूळ राजकीय पक्ष’. म्हणजे, परिच्छेद २ (१) साठी सदस्यास ज्या राजकीय पक्षाचं मानलं जाईल तो राजकीय पक्ष. परिच्छेद २ (१) (बी) थोड्या वेगळ्या परिस्थितीत लागू होतो, जिथं मतभेदामुळे पक्षांतर केलं जातं. म्हणूनच ज्या पक्षाच्या तिकिटावर निवडून आला त्या पक्षानं काढलेला आदेश झुगारून सभागृहात मतदान करणारा किंवा मतदानास गैरहजर राहणारा सदस्य अपात्र ठरतो.

परिशिष्टाचा परिच्छेद ६ असं सांगतो की, एखादा सदस्य अपात्र ठरतो की नाही याचा वाद सभागृहाच्या अध्यक्षांकडे किंवा सभापतींकडे सोपवला जाईल व त्यावरील त्यांचा निर्णय अंतिम असेल. जर अपात्रतेचा प्रश्न स्वत: अध्यक्षांशी किंवा सभापतींशीच संबंधित असेल तर त्याचा निवाडा, सभागृह निवड करेल अशा सदस्याकडे, सोपवला जाईल व त्याचा निर्णय अंतिम असेल. या परिशिष्टान्वये, अपात्रतेसंबंधीचं कोणतंही प्रकरण ऐकण्यास परिच्छेद ७ अन्वये पूर्ण मज्जाव करण्यात आला आहे.

वर उल्लेख केलेल्या किहोटो प्रकरणाच्या निकालात सर्वोच्च न्यायालयानं म्हटलं आहे की, ‘सामायिक विश्वासाच्या आधारे राजकीय पक्षाचं काम चालतं. राजकीय पक्षाचं राजकीय स्थैर्य व सामाजिक उपयोगिता अशा सामायिक विश्वासावर व त्यासाठी पक्षसदस्यांकडून केल्या जाणाऱ्या निरंतर प्रयत्नांवर टिकून राहत असते. राजकीय पक्षाच्या निर्वाचित सदस्यांना पक्षाची ध्येयधोरणं बाजूला ठेवून आपल्या मर्जीनुसार मतदान करण्याचं स्वातंत्र्य दिलं तर त्यामुळे त्या पक्षाची सार्वजनिक प्रतिमा व लोकप्रियता मलीन होईलच; शिवाय, ज्यावर पक्ष टिकून राहतो त्या लोकांच्या पक्षावरील विश्वासालाही यामुळे सुरुंग लागेल’. अर्थातच, पक्षांतर्गत मत-मतांतरे व चर्चा हा वेगळा विषय आहे; परंतु एकाच पक्षाच्या विविध सदस्यांनी विरुद्ध भूमिका घेण्यानं निर्माण होणारी सार्वजनिक प्रतिमा चांगली मानण्याची राजकीय प्रथा नाही.

वरील विवेचन लक्षात घेता असं दिसतं की, शिवसेनेच्या बंडखोर आमदारांना त्यांच्या विधानसभेचं सदस्यत्व वाचवायचं असेल तर त्यासाठी त्यांना, आपलं प्रकरण परिशिष्ट १० च्या परिच्छेद (४) मध्ये दिलेल्या अपवादात मोडतं, हे सिद्ध करावं लागेल. म्हणजेच, मूळच्या शिवसेना विधिमंडळ पक्षातील दोन तृतीयांश सदस्यांचं आपण प्रतिनिधित्व करतो व आमच्या सदस्यांनी अन्य पक्षात विलीन व्हायचं ठरवलं आहे, असं सांगावं लागेल. अन्य एखाद्या पक्षात विलीन न होता हे बंडखोर आमदार स्वत:चं वेगळं अस्तित्व सांगू शकत नाहीत. या अटींची पूर्तता न केल्यास १० व्या परिशिष्टाच्या परिच्छेद (२) अन्वये त्यांना अपात्र घोषित केलं जाऊ शकतं.

अपात्रतेचा हा निर्णय विधानसभेच्या अध्यक्षांनी करायचा आहे, ही वस्तुस्थितीही लक्षात ठेवायला हवी. अध्यक्षांनी अशा प्रकरणांचा निकाल कोणताही पूर्वग्रह न ठेवता व कोणत्याही एका पक्षाला झुकतं माप न देता निरपेक्षपणे करणं अपेक्षित असतं हे वेगळं सांगायला नको (बालचंद्र एल. जरकिहोळी विरुद्ध बी. एस. येडीयुरप्पा व इतर (२०११) ७ एससीसी १). अध्यक्षांनी याबाबतीत पक्षपात केला तर किंवा पूर्वग्रह ठेवून निर्णय दिला तर त्यांच्या अशा निर्णयालाही न्यायालयात आव्हान दिलं जाऊ शकतं, हेही सर्वोच्च न्यायालयानंच वरील किहोटो प्रकरणाच्या निकालात स्पष्ट केलं आहे.

विलीनीकरणाशिवाय पर्याय नाही

राज्यघटनेचं १० वं परिशिष्ट विधिमंडळ पक्षातील ‘फुटी’ला मान्यता न देता त्याऐवजी ‘विलीनीकरण’ ग्राह्य धरतं, त्यामुळे विधानसभेत निवडून आलेल्या सदस्यांपैकी उद्धव ठाकरे यांच्यासोबत असलेले सदस्य अल्पमतात आहेत, एवढ्यानंच हे बंडखोर ‘आमचीच शिवसेना ही खरी शिवसेना आहे,’ असा दावा करू शकत नाहीत. हे बंडखोर मूळ शिवसेना विधिमंडळ पक्षाच्या दोन तृतीयांश असले तरी त्यांना अपात्रता टाळण्यासाठी अन्य एखाद्या पक्षात आपला गट विलीन करण्यावाचून अन्य पर्याय नाही. या बंडखोरांना वैधपणे बचावाचा तेवढाच एक मार्ग आहे. संचालक मंडळ ताब्यात घेऊन किंवा जबरदस्तीनं ताबा घेऊन जशी कंपनी ताब्यात घेता येते, तसं राजकीय पक्षाचं नाही.

शिवसेनेची घटना महत्त्वाची

शिवसेना या पक्षाची स्वत:ची घटना आहे व ती दोन्ही गटांवर बंधनकारक आहे. शिवसेनेच्या घटनेतील कलमांमध्ये पक्षाचा ध्वज, पक्षाचं चिन्ह व निवडणूकचिन्ह, तसंच दादरच्या शिवसेनाभवनातील नोंदणीकृत कार्यालय यांची तरतूद आहे. त्यात पक्षसंघटनेच्या रचनेचीही तरतूद आहे व त्यानुसार शिवसेना पक्षप्रमुख पक्षाच्या सर्वोच्च पदी असतात. या घटनेनं शिवसेना पक्षप्रमुखांना सर्वंकष अधिकार दिलेले आहेत. पक्षप्रमुखांची निवड राष्ट्रीय कार्यकारिणीमधून पक्षाच्या प्रतिनिधीसभेनं करायची असते.

शिवसेनेच्या घटनेतील कलम XI (A) नुसार, पक्षाचा अध्यक्ष हा पक्षातील सर्वोच्च पदाधिकारी असतो व पक्षाची धोरणं व पक्षाचं व्यवस्थापन याबाबतीत त्यांचे निर्णय अंतिम असतात. घटनेच्या कलम VIII मध्ये उल्लेख केलेल्या पदांवरील कोणतीही नियुक्ती पक्षाध्यक्ष रोखू शकतात किंवा रद्द करू शकतात. या पदांमध्ये शिवसेना विधिमंडळ पक्षाच्या नेतेपदाचाही समावेश आहे. पक्षाची राष्ट्रीय कार्यकारिणी केव्हाही बरखास्त करण्याचा अधिकार ही घटना पक्षप्रमुखांना देते. सर्वात महत्त्वाचं म्हणजे, पक्षातून कुणाही पदाधिकाऱ्यांची किंवा सदस्यांची हकालपट्टी करण्याचा अधिकार पक्षप्रमुखांखेरीज अन्य कुणालाही असणार नाही, असंही हेच कलम नमूद करतं. पक्षाचे सर्व पदाधिकारी व पक्षाच्या विभागप्रमुखांसाठी कर्तव्ये व कामासंबंधीचे नियम करण्याचे अधिकार पक्षाच्या राष्ट्रीय कार्यकारिणीला आहेत; परंतु राष्ट्रीय कार्यकारिणीच्या बैठका पक्षप्रमुखांच्या अध्यक्षतेखाली होतील व त्यांचे निर्णय अंतिम, तसंच राष्ट्रीय कार्यकारिणीवर बंधनकारक असतील, असंही शिवसेनेची घटना सांगते.

निष्कर्ष...

यावरून असं दिसतं की, शिवसेनेच्या घटनेनुसार, कुणाही सदस्यांची व पदाधिकाऱ्यांची पक्षातून हकालपट्टी करण्याचे सर्वंकष व अनिर्बंध अधिकार शिवसेना पक्षप्रमुख या नात्यानं उद्धव ठाकरे यांच्याकडे आहेत. विधानसभेचे अध्यक्ष अथवा सर्वोच्च न्यायालयही हे पक्षांतर्गत अधिकार शिंदेगटाला बहाल करू शकत नाही. प्रकरण निवडणूक आयोगाकडे गेलं तरी तिथंही आपली वैधता व अधिकार सिद्ध करण्याचं मोठं दिव्य शिंदेगटाला पार पाडावं लागेल. म्हणूनच, प्रस्तुत लेखकाच्या मते, शिवसेनेचे पक्षप्रमुख म्हणून उद्धव ठाकरे यांना हटवल्याखेरीज शिवसेना पक्षावर किंवा पक्षाची निशाणी व निवडणूकचिन्ह यांच्यावर हक्क सांगता येणार नाही. या पार्श्वभूमीवर, शिंदेगटाला पक्षांतरबंदीपासून स्वतःला वाचवायचं असेल तर एकच पर्याय आहे व तो म्हणजे अन्य पक्षात प्रवेश करणं. राज्यघटनेच्या १० व्या परिशिष्टानुसार, अपात्रतेपासून वाचण्यासाठी दुसऱ्या पक्षात प्रवेश करणं हा एकाच पर्याय आहे.

(ॲड. अभय नेवगी हे मुंबई उच्च न्यायालयात वकील आहेत.)